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從“減持”到“劃轉” 國有資本進社保如何實現共贏?
時間:2017-11-29 11:30 來源:未知 作者:金溪教育

  “用國有資本充實社保基金”邁上了一個新臺階。

  11月18日,國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》(以下簡稱“方案”),將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍,劃轉比例統一為企業國有股權的10%,通過股權分紅彌補我國基本養老保險基金的缺口。

  劃轉的中央企業國有股權,由國務院委托社保基金會負責集中持有;劃轉的處所企業國有股權,由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營也可將劃轉的國有股權委托本省(區、市)擁有國有資本投資運營功能的公司專戶治理。

  十八屆三中全會、五中全會都曾明白提出,“劃轉部分國有資本充實社保基金”。十九大報告更進一步對增強社會保障體系建設提出要求。此次方案的下發,讓人們聽見了靴子落地的聲音。

  一邊是人口老齡化現象加劇和需要彌補的養老基金缺口,一邊是正走在深入改革路上的國有企業。劃轉國有資本進入社保基金會等承接股權主體(以下簡稱“承接主體”)后會帶來怎樣的影響?是否促使國企混改過程加快,給國企注入更多活氣?

  從“減持”到“劃轉”

  這并非政府第一次動用國有資本的氣力為社保基金“添磚加瓦”。

  早在2001年,國務院就印發了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行措施》,規定凡國家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時,均應按融資額的10%銷售國有股,上繳社保基金。

  八年后,財政部結合國資委、證監會和社保基金會發布《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施方法》,劃定國有股份有限公司首次公然發行股票上市時,按實際發行股份的10%劃轉,股份由全國社保基金理事會持有。

  而此次劃轉,財政部表現是劃轉部分國有資本充實社保基金,主要劃轉對象是中央和地方企業集團的股權,一般不波及上市企業。

  從“減持”到“劃轉”,從“上市公司”到“集團公司”,在專家看來,意義大不相同。

  “針對上市公司劃轉,存在董事會和股東大會贊成與否的問題,無論是‘用手投票’仍是‘用腳投票’,都會引發資本市場的強烈反映。”北京師范大學經濟與工商管理學院教學戚聿東以為,針對集團股權進行劃轉的效應則大不一樣,“通過行政手腕劃撥國有資本10%給社保基金,不存在其他股東贊成與否的問題。”

  這種劃轉國有資本股權的方式在專家看來更簡略直接,立竿見影。中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文認為,相比過去,這次劃轉的范圍和體量都大大增加了。

  全國社會保障基金理事會社保基金發布的年度報告(2016年度)顯示,2016年末,社保基金資產總額為20423.28億元。“如果所涉及到的國有資本全體完成劃轉,社保基金的收益足以超過10萬億元。”鄭秉文估算,“既可以減少財政的累贅,也有利于制度的穩定。”

  此次股份劃轉的目標和用途較從前相比更有指向性。《方案》中提出,劃轉股權的基本目標,是填補企業職工根本養老保險基金缺口。

  “視同繳費年限”是指基本養老保險制度改革實施之前,國有企業、事業單位職工在原有單位保障體系下形成的退休金權利,由于原有單位保障體制沒有繳費積聚,“視同繳費年限”發生的“過渡性養老金”等同于從外部嵌入到基本養老保險制度的“養老金債務”,形成了基本養老保險基金缺口。

  早有學者提出,這一歷史原因造成的缺口,不應該通過提高繳費率或轉移到下一代人身上來彌補,但可以斟酌借國有資本之力來補缺口。

  “國有資本取之于民、用之于民,是應有之義。”中國人民大學國企改革與發展研究中心研究員李錦認為,從目前的情況看來,一些地區養老基金虧空很大,一直都是財政在補窟窿,長期看難以為繼。劃轉國有資本進社保,也可以讓全民享受國企發展結果。

  《方案》中提出,劃轉的中央企業國有股權,由國務院委托社保基金會負責集中持有,獨自核算,接收考察和監視。條件成熟時,經批準,社保基金會可組建養老金管理公司,獨立運營劃轉的中央企業國有股權。

  劃轉的地方企業國有股權,由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉的國有股權委托本省(區、市)具備國有資本投資運營功能的公司專戶管理。

  數據顯示,全國社保基金自成立以來的年均投資收益率8.37%,累計投資收益額8227.31億元。中國養老金融50人論壇秘書長、中國人民大學公共管理學院原院長董克用認為,從年化收益率看,全國社保基金的穩定性較好,也比較適協作為承接主體。

  實在,在全國計劃落地前,山東省已經成為第一個“吃螃蟹”的地區。

  2015年,山東省出臺了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》,要求省屬471戶國有企業30%的國有資本 (包含國有控股參股企業中的國有資本)劃轉充實省社會保障基金。并且通過一次性劃轉由省社保基金理事會持有。

  鄭秉文認為,山東的先行先試給各地一個很好的借鑒,地方國資的劃轉使地方財政的壓力大大減輕,有助于補充養老基金的當期缺口。

  競爭性強的企業適合優先劃轉

  對于股權劃轉的進度,《方案》中給出了兩步走方案。

  第一步是在今年選擇部分中央企業和部分省份發展試點,其中,央企3~5家,中央金融機構2家。第二步,在總結試點經驗的基本上,2018年及以后,分批劃轉其余相符前提的中央管理企業、中央行政事業單位所辦企業以及中央金融機構的國有股權。各省(區、市)人民政府負責組織實行本地域地方國有企業的國有股權劃轉工作。

  當前,央企和地方國企的效益均產生了顯著改善。今年前三個季度,央企累計實現營業收入19.1萬億元,創近五年來同期最好水平。1~10月,國企經濟運行穩中有進,收入和利潤連續較快增長。

  在國資問題研究專家、上海天強管理咨詢有限公司總經理祝波善看來,過去通過上市公司的股權劃轉,社保基金能夠取得流動性收益,但此次通過央企、地方國企集團股權分轉,社保基金在三年禁售期內更多的是依靠分成。“因此,劃轉的企業效益就顯得尤為重要。”

  祝波善認為,盡管《方案》里給出了時間表,但從效益上看,一些效益較好但具有壟斷性質的企業適合較早進行股權劃轉。北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華認為,競爭性越強的企業越適合優先劃轉股權。“不涉及到國計民生、國家平安的充足競爭行業,可以先進行劃轉,但像石油這種稀缺性資源的行業,不適合過早放開,否則輕易過度追求利潤,造成稀缺資源的適度開發。”

  央企數目少、企業治理構造比較清楚,相比較,許多“僵尸企業”都存在于地方國企中,國企改革中正在逐步被清算。在董克用看來,這是一個漸進的過程,因此,地方國企在股權劃轉過程中的速度較之央企會慢一些。“各地會有不同的方式,需要因地制宜,通過這種劃轉方式有利于國有企業的治理程度進步。”

  戚聿東認為,集團公司層面上劃轉股權可以實現母公司的產權多元化,從國企改革的角度看,產權改革是一個先進。祝波善也認為,之前國企混改更多停留在央企子公司層面,未來社保基金進入集團公司,改善一股獨大的局面,也有助于混改在母公司層面上的實施。

  “產權結構決定治理結構,進而決議公司績效和價值晉升。”戚聿東指出,長期以來,一股獨大容易導致一股獨霸,進而導致一股獨差。從產權改革上做起,可以向國有公司輸入新型的財務投資者。

  養老基金等機構投資企業,在國外早有先例。戚聿東告知中國青年報·中青在線記者,在國外,基金屬于新型戰略投資者,在投資企業的過程中可以改進企業的產權結構,進而改良公司治理結構。

  “但戰略投資者和財務投資者不一樣。” 戚聿東指出,從目前下發的《方案》看,政府暫時把社保基金定義為財務投資者。《方案》里提出,社保基金會及各省(區、市)國有獨資公司等承接主體作為財務投資者,享有所劃入國有股權的收益權和處理權,不干涉企業日常生產經營管理,一般不向企業派出董事。必要時,經同意可向企業派出董事。

  在祝波善看來,此次劃轉的企業范圍很大,數量太多,要讓承接主體派人進駐每一家企業確切有難度。但當企業出現虧損,或在發展戰略上出現問題時,可以考慮派人進駐董事會。

  戚聿東認為,目前承接主體的持股比例較低,也不具備參與公司治理的可行性。假如集團公司改制后,股權變得高度多元化,承接主體持有10%股權就是一個不小的比例,其財務投資者的身份就應該轉變為戰略投資者,“要進一步參加并提高企業的治理水平。”

  在高明華看來,依照目前規定,劃轉10%股權進社保基金的比例并不算高,很難對大股東形成制衡。“除了社保基金理事會等承接主體持股外,還需要引入更多的社會資本,才干使股權更為多元化。”他指出,進入董事會只是參與企業運作的一種直接方式,即使不派人進駐董事會,按《公司法》的規定,承接主體作為股東也可以參與決議,對董事會進行監督、提出質疑。

  產權多元化是否意味著公司治理水平就能提高?在高超華看來,取決于機構投資者是否可能施展踴躍的作用。“國外的機構投資者會對所投資的公司治理水平進行評估,并公開發布相關信息,從而促使企業改善公司治理水平。”

  他認為,如果一個機構投資者僅僅是被動的投資者,那就對公司治理水平的改良作用并不大,未來社保基金持有大批股權,需要全國社保基金理事會擴展隊伍,吸引公司治理專業人才,“政府應該有一些支持性的方案,不能讓承接主體僅僅是被動參與者。”

  劃轉過程中可能會涌現新問題

  《方案》出臺后,一些專家認為,在未來股權劃轉過程中還有很多現實問題無法避免,需要政府做進一步闡明。

  上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮指出,以前參與劃轉的對象是上市公司,在信息表露上較為充分。“這次劃轉是全部的國有資本。在股權劃轉以后,由于這些公司未上市,經營管理信息的披露與監管存在一定挑釁。”

  鄭春榮擔憂的是,在未來劃轉過程中,一些地方政府可能存在幸運心理。“為了防止股權被劃轉,可能故意說某些企業是公益類企業,就不會被劃轉了。”只管國家對貿易類國企和公益類國企的性質作出了基本規定,但鄭春榮認為,關于企業性質的認定還需要更加詳細解釋。

  “還有一個問題,就是此次劃轉比例統一為企業國有股權的10%。”鄭春榮指出,各省的國有企業數量及退休職員數量差異較大,同時國有資產的存量股權也存在較大差異。可能有的省份一方面退休老職工非常多,另一方面國有企業的股權總額有限,這樣省際間就存在較大的差異。

  在鄭秉文看來,因目前各地國有資產運營情形存在很大差別,地方國有資本劃轉可能出現參差不齊的狀況,“各省在劃轉力度、成果和時間上會有差異。”他指出,國有資產占比較大的地區,剛好也是人口老齡化現象較為凸出的地區,這些地區會見臨兩方面的壓力,一方面是養老基金當期的資金流壓力較大,必需通過劃轉來彌補缺口;另一方面,這些地區國有經濟存在效率低下和收入低下的問題。

  “這是個矛盾。”鄭秉文認為,這將考驗地方政府是把劃轉看成一個累贅還是一個機會,“有的地區地方財政收入會承受更大的壓力,對劃轉可能呈現張望立場。但劃轉之后,其實有利于提高國企運行效率,提高企業透明度,改善國有經濟的治理結構,可能出現雙贏的局勢。”在他看來,可以讓國有經濟運行狀況較好的省份先動起來,給其他省份一個借鑒和參考。

  中國青年報·中青在線記者 寧迪

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